实施乡村振兴战略，建设用地的充分供给是迫切需要解决的问题。一方面，为保障粮食安全，乡村振兴促进法第十四条规定，国家建立农用地分类管理制度，严格保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。同时明确，国家实行永久基本农田保护制度。相关内容在土地管理法等法律法规中也有具体规定。实施最严格的耕地保护制度，是由我国的基本国情决定的。

　　另一方面，在长期实施的城市发展优先的目标导向下，大量农村土地通过征收、征用或者集体经营性建设用地入市改革，农村存量的建设用地越来越少。建设用地指标在城市工商业包括房地产开发与保障乡村产业发展的竞争中，基于地方政府的土地财政与城市工商业的资本优势，乡村无疑处于劣势地位。实施乡村振兴战略，从产业振兴的角度看，不论是一二三产业的融合发展，还是休闲农业、现代农产品加工业、乡村手工业、乡村旅游产业、乡村康养产业和乡村物流体系等乡村新产业、新业态，都需要使用建设用地；从乡村公共服务和社会发展的角度看，乡村文化、体育、教育等需要建设用地，为农民修建综合服务中心需要建设用地，村委会的办公场所需要建设用地，农民住宅也需要建设用地。但乡村存量建设用地和新增建设用地指标的供给，与乡村产业发展和社会发展的用地需求之间，存在着明显的不适应。

　　笔者在农村调研中经常遇到如下现象：农民合作社或者农业企业需要发展农产品加工业，没有建设用地可以建厂房；需要发展乡村旅游，没有建设用地建停车场；需要永久性的农机存放场所，没有建设用地建农机库。因为没有建设用地指标，一些村为丰富村民的文化生活修建的文化广场地面不能硬化，村民只能在尘土飞扬的环境中跳广场舞。很多村庄已经有十多年没有新审批过宅基地，一方面大量宅基地闲置，另一方面农民合理的住宅用地需求却不能满足。可见，建设用地供给短缺，已经成为制约乡村产业发展、文化繁荣、住有所居、乡村治理和乡村基本公共服务的瓶颈，解决乡村建设用地供给与需求之间的矛盾刻不容缓。

　　乡村振兴促进法第六十七条对解决上述矛盾提供了法律依据。第六十七条第一款的规定，县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地，提高土地使用效率，依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。乡村振兴促进法关于乡村振兴战略实施过程中各项建设用地保障制度的规定需要从4个方面理解：

　　第一，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求，是县级以上地方人民政府的职责。按照国家对土地分类管理的制度，建设用地并不是土地的自然形态，而是土地的规划用途。土地管理法第十五条第一款规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。据此，各级人民政府在编制的土地利用总体规划，应当兼顾耕地及其他农用地的粮食安全和农产品供给安全，也应当充分考虑乡村产业发展、公共服务设施和农民住宅用地的合理需求。

　　第二，乡村各类建设用地应当坚持节约集约用地，提高土地使用效率的原则。在我国很多乡村，新增建设用地的刚性约束与建设用地的闲置现象并存，一些地方乡镇企业关闭后的土地，一些村落在改造后的办公场所、村办小学用地等长期闲置。农村人口结构、村民居住方式发生变化后，也形成了大量宅基地的闲置。因此，解决乡村建设用地问题，不是一味追求新增建设用地指标，而是更应挖掘潜力，充分管好用好存量建设用地。

　　第三，如果乡村存量建设用地供给不足时，各级政府应当采取措施保障新增建设用地满足乡村建设用地的需求。由于复杂的历史原因，各地乡村建设用地的存量很不平衡。例如，在改革开放初期，各地农村大力发展乡镇企业，但总体上东部地区的乡镇企业数量远超西部地区，形成了东西部存量经营性建设用地的差异；一些地方尤其是西部地区，在土地增减挂钩政策的实施过程中，乡村的集体建设用地被置换用于城市建设，致使乡村的发展空间被严重挤压。从总体上看，存量建设用地在城乡之间、区域之间分布不均衡的现象表现突出，多数乡村无法以存量建设用地支撑乡村各项建设用地需求，只有通过增量建设用地指标来保障。乡村振兴促进法第六十七条第二款对此也有明确规定，县级以上地方人民政府应当保障乡村产业用地，建设用地指标应当向乡村发展倾斜，县域内新增耕地指标应当优先用于折抵乡村产业发展所需建设用地指标，探索灵活多样的供地新方式。

　　第四，存量集体经营性建设用地应当优先用于满足发展壮大集体经济和乡村产业。相关法律规定，经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以依法通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。经全国人大常委会批准，我国自2015年开始进行集体经营性建设用地入市的试点，十三届全国人大常委会第十二次会议作出修改土地管理法的决定，明确规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方面交由单位或者个人使用，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。乡村振兴促进法在此规定的基础上，更强调优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。这里的优先，意指集体建设用地的使用权人通过受让、承租等方式取得的土地使用权，应当优先用于发展壮大农村集体经济，优先用于乡村产业发展。

　　（作者系中国农业大学人文与发展学院法律系教授）