党的十八大提出，要坚持和完善农村基本经营制度，“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”十九大进一步提出：“培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。”因此，提升小农生产经营组织化程度，构建小农户与新型农业经营主体之间的利益联结机制，把小农生产引入现代农业发展轨道，是当前我国农业现代化面临的重大课题。

　　小农户是我国现阶段农业经营的重要基本单位和微观主体。据农业农村部统计，截至2016年底，我国经营规模在50亩以下的小农户有近2.6亿户，占农户总数的97%左右，经营的耕地面积占全国耕地总面积的82%左右，户均耕地面积5亩左右。据近年土地流转趋势估算，到2020年，小农户仍将有2.2亿户左右，到2030年有1.7亿户左右。因此，小农户将长期普遍存在是我国基本国情和农情。

　　在培育新型经营主体的政策实践中，既要加快培育新型经营主体，又要确保小农户利益不受损。作为农民利益联合体的农民合作社可以将分散的小农户进行整合，实现了小农户和现代农业发展的有效衔接。2006年《农民专业合作社法》颁布以来，农民专业合作组织发展迅速，且正在向多元经营和综合服务转变，服务小农户、保障小农户利益愈加成为合作社发展中的重要内容。

　　从制度设计看，我国农民合作社具有“姓农属农为农”的根本属性，通过契约型的股权共享、分红返利、按股分红、盈余归公、按交易量返利等模式让小农户联合成立农民合作社，可以在农业产业各个环节保障小农户利益、降低小农户风险，满足小农户发展生产的现实需求，在一定程度上实现与现代农业有效衔接。

　　统一购买农资作为农民合作社的基础功能，团购有更为优惠的价格，小农户通过购买生产资料和销售农产品抵抗市场风险，增加利润。同时，可以提高小农户与农业企业的谈判能力，农业企业也得以降低经营成本。

　　农民合作社可以增加金融支持和融资能力，帮助小农户获取政策优惠、先进技术和社会化服务。小农户的贷款和金融支持一直以来是困扰农村发展的问题。有的农民合作社允许入社成员依据合作社在供应链当中的地位和名誉作为担保物，农户更容易得到担保贷款和小额信贷的机会。

　　农民合作社虽然是新型农业经营主体的重要类型，其发展实践中却存在着与制度设计有偏差，表现出较大的不确定性，实践中存在不少没有按照合作社本质规定有效运行的情况。比如，农业企业对于加入或主动领办合作社有着很高的积极性。目前大多数合作社或由农业企业领办，或由大户领办，如何真正实现“弱者的联合”还需要进一步探索优化其运行机制。

　　为推动农民合作社规范发展，2019年9月，中央农办等11部委联合印发《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，在全国部署开展农民合作社规范提升行动。意见指出，农民合作社是广大农民群众在家庭承包经营基础上自愿联合、民主管理的互助性经济组织，是实现小农户和现代农业发展有机衔接的中坚力量。到2020年，农民合作社运行管理制度更加健全，民主管理水平进一步提升，成员权利得到切实保障，支持政策更加完善；到2022年，农民合作社规范运行水平大幅提高，服务能力和带动效应显著增强。

　　提升农民合作社规范化水平，根本目标是增强农民合作社经济实力、发展活力和带动能力，使之真正做到服务农民、帮助农民、提高农民和富裕农民，为推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化提供支撑。因此，要破解农民合作社发展困境，实现制度设计各项目标，就必须构建有利于农民合作社规范发展的长效机制。

　　必须建立以服务小农户为主的利益联结机制。现代农业发展需要培育新型农业经营主体、构建新型农业经营体系，然而，小农户供给侧的小生产与需求侧的大市场之间的矛盾依然是现阶段农业发展的突出矛盾。在现代农业发展的政策实践中，要解决这一问题，就必须要坚持以农民为主体、特别是坚持以服务小农户为基本原则，建立小农户与新型农业经营主体的利益联结机制，以此促进小农户与现代农业发展有机衔接。

　　要以小农户生计改善为目标构建全方位的支持与服务体系。农民始终是发展的主体，制定农业科技政策必须基于这一前提，发育出用户导向型的农业科技开发与推广机制，改革现有农业推广内容和运行机制，为农民提供全方位的支持与服务。

　　要动态持续引导合作社规范发展。开展“空壳社”清理行动时，应合理界定清理范围，分类处置，畅通退出机制。更为重要的是，加强宣传教育和意识指导要常态化，要做实合作机制，加强信誉管理，建立合作社发展动态监测和预警机制，及时发现和解决问题，不断在探索中提升农民合作社的发展水平，确保合作社的发展有实效、可持续。